［关键词］社会治理；社会系统改造；社会治理体系创新
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）01-0055-07
［收稿日期］2015-12-21
［基金项目］国家自然科学基金（70973133）阶段性成果；北京市组织学习和发展研究项目阶段性成果
［作者简介］蓝志勇，清华大学公共管理学院教授，博士生导师。
一、引 言
党的十八届五中全会提出了“十三五”时期国家发展的指导思想：继续深化改革，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，破解发展难题，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。［1］这一过去只重GDP，从社会综合发展的角度，提出了中国新常态条件下的发展目标，促使我们更严肃认真地思考新时期社会治理体系构建的创新路径。
对新的发展方式的诉求，在近几年已经显得十分迫切。中国面对的，不再仅仅是经济增长，而是全面的社会治理创新和社会系统改造。1978年以来的改革，使中国人民解决了温饱问题，开始在工业化、城市化和全面现代化的道路上迅跑。但历史上遗留下来的贫困、落后、陈旧的观念和在改革开放过程中扩大了的贫富悬殊和社会不公也开始彰显。社会矛盾增大、社会冲突频繁，“加强社会管理，或社会治理，”开始成为当前的民间诉求和公共政策诉求的时代强音。
但是，在“什么是社会治理和如何推进社会治理”的讨论中，实践界、学界、民间社会，众说纷纭，并没有有效的沟通，与国际经验相差甚远。观念的差异阻碍着人们对社会治理的认识以及从社会治理理论和国际经验中获得有益的借鉴。为此，本文追根溯源，回顾我国社会治理讨论的渊源，梳理社会治理的概念、目标和渊源，力图纠正这一概念的片面认识；并借鉴发达国家社会治理的经验，提出我国社会治理体系的体制机制创新战略。
二、社会治理的概念、目标和制度体系
早在20世纪初，国内学者就注意到前苏联社会科学院社会学者写的一本名为《社会管理》的书［2］。这本书以抽象的系统论、控制论的语言，在社会主义计划经济的大背景下讨论社会管理［3］，与中国市场化改革的大方向并不十分融洽。
2002-2003年爆发的“非典”，给中国社会极大的震撼［4］，人们认识到发展不仅是政治路线选择和经济管理问题，还有民生问题。2004年9月，十六届四中全会提出了“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”。已故社会学家郑杭生当时就对 “加强社会建设与管理”的提法，做出了回应。他论述了广义和狭义的“社会建设与管理”，指出：广义界定是指“整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理”；狭义界定则着重指“与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理”［4］［5］。
2007年党的十七大文献中，将社会建设和社会管理分成两个概念，“社会建设”与“经济建设”、“政治建设”、“文化建设”一起，并列为“四大建设”。对“社会管理”的新提法则为“完善社会管理，维护社会安定团结”［5］。
时任总书记胡锦涛在党的十七大报告中将中心工作任务分为：经济体系（经济增长），政治体制（民主法治建设），文化体制（社会主义核心价值体系），社会建设与管理（教育，社保，公共卫生体系和基本医疗，社会稳定），国防和军队建设，港澳和对台、外交工作，和党的建设［6］，社会建设与管理工作被定为一个特定的工作领域。
真正使社会管理的概念成为全社会关心的主题是当时胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上讲话［7］，以及后来的一系列维稳举措。这些举措将“社会管理”聚焦在社会治安、信访和公共安全工作方面，内容比学者界定的狭义社会管理还要狭义。《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》，还部署了“党委领导，政府负责，社会协同，和公众参与”的工作方法。
虽然在实践领域，社会管理是以“维稳”为切入点进入公众视域，但在经过研究和思考后，学界开始努力突破社会管理是“维稳”的理解。何增科认为：“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”［8］。李培林则提出：“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程［9］。”
当治理的概念开始流行后，社会管理这一概念就扩展成“社会治理”，被界定为利用社会多主体的力量，共同治理社会，达到社会稳定和谐、可持续发展的目标的手段［10］。
这些讨论中包含两个重要的经典概念。一个是传统上的“社会管理”，指的是政府对内管理政府机构，使之高效运行、对外管理社会，达到国泰民安、繁荣和谐的目标。不论是广义还是狭义，社会管理是国家管理的学问，关注和管理整个社会的和谐运行。在社会管理的概念下，管理政府和管理社会的主体都是政府。在中国特定的政治体制中，党是政府的领导力量。
另一个新概念是“社会治理”。社会治理借鉴了八十年代出现、近年来流行的“治理”理论，认为国家管理需要激励多元主体的参与，应该不仅仅是政府行为，也要鼓励企业、社会组织和个人积极参与，共治共赢共享。应用到社会管理领域，自然是政府、企业、和社会组织共同参与社会治理、解决社会问题。
理论界对“治理”也有两种不同的基本认识。一种认为多元治理和合作离不开政府的领导，应该以政府组织为主干，政策法规为规范，文化传承为环境，领导和激励社会多主体的参与合作。因为从历史上来说，治理就是统治，是一个国家内部制度和传统权威的使用［11］。另一种则传承西方经典自由主义的思想，认为社会治理应该以民间力量和社会组织为主体，政府只要做出规范，让社会自己管理自己的事情。
这个争论，事实上已经在20世纪末以来的一系列重大政府改革的结果中得到了回答。全球性金融危机和各国纷纷救市的重大历史事件，重新说明了政府和公共政策在国家治理中的重要作用。
这一回顾使我们看到，“社会管理”是中国现发展阶段从国家管理实践中“悟”出来的一种现实需求，融入当下国际学界流行的“治理”概念，成为“社会治理”。社会治理在当前中国的目标可以用社会主义核心价值观来表述：“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”。也可进一步简化为：“国家富强、人民幸福、司法公正、社会和谐。”其抽象的内核，就是每一个社会的个体，有生命、自由和追求幸福的权利，社会治理的目的就是使其社会成员有享受这些权利的制度和文化环境，而不仅仅是维稳、或简单地通过社会组织提供公共服务。
图1（略）
值得提及的是，“社会管理”和“社会治理”这两个词，在英文里没有对应的表述。著名社会学学者丁元竹和唐骏一致同意，“社会管理”一词，看起来很“社会学”，但搜遍西方社会学经典，此概念却芳影难觅［2，4］。所谓“Social Management 或 “Social Governance” 是生造出来对应中文的英语翻译。英文中对应社会管理的核心概念应该是“公共管理”（Public Management 或 Public Affairs），这是一个美国工业化和进步运动时代发展起来的培养公务员、管理公共事务的管理学科。十九世纪末的美国工业化和城市化带来很多社会问题，要统筹解决，才开始大力发展公共管理学科，培养公共事务的管理和政策人才。与之相关的学科有社会学（Sociology），研究和描述社会问题、社会理论、社会心理、社会现象、社会群体和组织、却不是特别注重对社会问题的管理；社会工作（Social Work），是政府工作的延伸，注重管理和实施政府的社会福利和救助政策，并逐渐扩展到对社会政策的研究和讨论。中国的社会管理，源于自身社会的发展需求，但在寻求解决方案时，却没有对应好已有的国际经验。就是说，虽然西方发达国家没有社会管理或社会治理这两个词，但却有社会管理的问题，也有过许多关于社会管理和治理的政策、管理和社会协同治理的举措，但由于学科对接不准的问题，这些经验没有系统进入中国学界有关社会管理的讨论。
既然社会治理追求的是国家治理的目标，社会制度体系自然就需要包括国家治理的理念、国家机构、法律、政策、社会文化和社会组织。这些内容，在传统国家和现代国家是不同的，在发展中国家和在发达国家是不同的，处于不同发展阶段的国家是不同的，奉行自由资本主义的国家和奉行社会主义的国家也是不同的［10］。社会治理的制度体系，在国家的宪法、最高权力机构、专业权力机构、核心社会政策、社会组织、公民需求和参与等方面都有各自的存在和特定的表达。例如，在现代国家治理体系中，宪法界定公民和社会组织的权利，社会政策表述具体资源配置理念和方案，公安、城管、民政、社保、教育、医疗、住房、财政、工青妇等社会团体、地方政府、社区和街道、公共卫生、其它民间非营利组织共同参与理念和政策的实施、监管和推动。这一概念可以用图1做一个简单的勾画。
当然，虽然政府是社会治理的第一责任主体，政府也需要大规模培育、维护、支持和依靠社会组织来协助政府来管理社会，弥补政府工作和服务的不足。社会组织在第二次世界大战后大规模兴起，大多数以非营利的方式，为社会提供服务，在社会管理中起到了引人瞩目的作用。关于社会组织兴起的原因，有政府失灵论，有慈善理论，还有自利理论等等。社会组织服务的区域，包括医疗、文化、教育、社会保障等等，管理方法包括营利，非营利、社会企业、民营或准政府等等。由于篇幅原因，将另外行文讨论，在此暂不赘述。
三、社会治理体系的基础是社会政策
社会治理体系的基础是基于宪法精神的社会政策。国家通过政府机构和公共政策治理社会问题。政府机构是公共政策的载体，而公共政策也创立政府机构。总体说来，国家的政策一般可以分为五大类。一类是政治法规，关于国家制度和构建的宪法，是政治制度的规范和表达；二类是关于国家经济活动的经济政策，如银行法、金融政策、产业政策、农业保护政策、贸易政策、投资政策，反垄断政策、破产保护等；三类是关于自然资源开发和保护、如环境政策、资源管理政策（江河湖海森林和矿产）、能源政策；四类是有关于教育、科技、文化、体育、公共卫生、食品安全保护等社会保护、发展和社团管理政策；五类是有关于社会财富再分配和社保、福利和社会救助的民生政策，如，社保，社会救助、医疗补助，等等。在西方，社会政策属于第五类。在我国，根据政府工作内容的划分，三、四、五类的公共政策都可以被认为是广义的有关社会治理的“社会政策”。
当然，其它还有国防、外交等等其它政策。
与这些政策同步又横跨这些政策领域的还有相关的税收财政政策，统筹兼顾政府的支出需求、税赋收入弹性度、税收生产激励功能、公平公正功能、税收成本等等。财税政策一般嵌入在各种不同的政策之中，也可以专门为不同的政策制定，但每一财政年度都要进行预算和决算协调，保证对政策有效实施的资源支持。
按照政策分类，社会治理应该重点关注的是国家的社会政策。某一发展阶段的国家资源能力、社会的需求、政策理论和社会价值观及之间互动的结果。我们可以从西方的社会福利理论的演变，来看西方社会政策目标诉求的变化。
德国是早期工业化的国家，工业化的结果迫使德国学者思考国家对经济活动干预以外的各项社会政策。李斯特（F. List）等提出了“福利国家”的思想，指出国家除了安定社会秩序和发展军事实力外，也要干预和控制经济生活，实行经济和社会改革，如工厂法，劳动保护、工厂监督、孤寡老人救济等，并实行河流、森林、矿产、铁路和银行等生产经营的国有化，限制土地私有制，改善公共卫生，改革财政赋税制度等，以缓和社会矛盾，促进经济发展。［12］到了1873年，他们甚至成立了旨在推行改良主义政策的“社会政策学会”，他们改良主义的主张被俾斯麦政府所接受，取得了社会成功。
英国是最早步入工业化的国家，最早遇到社会贫困问题，也是最早较大规模由政府制定福利政策的国家。早期经济学家亚当·斯密（Adam Smith）认为人们是利己，国家财富可以在人们追求个人利益的过程中得到增强。政府对市场的干预越少越好，社会政策只要管没有劳动能力的老弱病残就行，不必对市场上失败的个人提供福利救济和社会保障［13］。马尔萨斯（T.Malthus）也认为贫困是私人问题而不是社会问题，贫困是人口过度增长的结果，要消除贫困就要抑制人口的增长。而济贫会使过剩的贫困人口继续存在和繁殖，给他们工作就会造成在业人员失业，也给贫困人口造成依赖心理［14］［15］。这一时期持类似看法的经济学家还有李嘉图（D.Ricardo）［16］，法国经济学家萨伊［17］等等。由于这些看法，虽然1601年英国颁布了《济贫法》（Poor Law），以法律的形式将救济贫困由私人义务（宗教机构、同业行会）转变为社会公共责任，并规定了救济贫民的福利措施。但因为经济学家的讨论，1843年英国通过的新“济贫法”采用了严厉的法则，规定依靠救济的人必须接受苛刻严厉的受援助的条件。
后来的帕累托，庇古和凯恩斯，则超越了亚当斯密认为政府福利政策只需管老弱病残和丧失劳动能力的人的思想，认为政府干预要加大。庇古认为，政府不但要管丧失劳动能力的人，还要管身体健康、有劳动能力但由于产业结构和技术变化，不能有效劳动的人。要培训和给他们再就业的机会。而到了凯恩斯时代，生产和市场社会化，经济周期影响极大，政府必须用宏观调控、利息、国债、金融等手段来创造就业机会保证就业，否则，即便有能力、受过教育、有技术水平的人也会找不到工作。［18］
二十世纪以后，发达国家的讨论很多集中在社会的公平正义与和谐方面，焦点问题是享受社会福利是人的基本权还是特定条件和制度环境赋予的特权［19］。政府对社会和市场的干预和管理，跳出了以经济效率为目标的限制。比较典型的有社会主义理论的发展［20］、自由民主社会主义的目标追求［21］，和社会学家波兰尼的双向运动理论。［22］波兰尼认为资本有一种不断扩张的倾向，而社会文化传承和民间诉求会对其制约。一个长治久安的社会，既要兼顾经济的发展，又不可能忽略社会的需求。社会政策，反映的正是社会的各项需求，是保护社会稳定和可持续发展，国家长治久安的稳定器。［23］到了二十一世纪，学者们开始认为，国家发展的目标不仅仅是经济增长，而是人的寻求自由的能力的开发和建设。［24］
这些回顾告诉我们，社会治理在不同的社会发展阶段，其诉求是不同的。因而，社会政策的内容和范围，在不同的经济发展阶段，也应该是不同的。而正是这些社会政策，是社会治理的制度基础。
四、社会治理体系的创新路径
社会治理是国家对社会和激励社会共同参与的、对整个社会管理的活动，牵涉到国家治理理念，社会发展的阶段性需求和发展目标和社会自我管理能力的水平，不是某一个学科或部门的专项工作。成功的社会管理，需要有力的政治经济的支持和国家层面的社会政策的指引和规范，需要价值理念、制度结构、政策目标、执行方式和人员资金支持。需要有以立为本，不立不破的思考。需要有社会政策制定的危机意识，顶层设计的系统性和规模性立法，有底线思维的专业化政策原则，制度性执法和监管，集中与分权问责的方式。
首先，要有以立新而破旧的创新思维，所谓先立后破，不立不破。旧有的存在，有环境和历史传承的合理性，但它们对排山倒海而来的新问题的理解和解决新问题的能力不够。先破后立，会造成政策真空和社会混乱，立起来的替代制度也可能有问题，是不稳定的原因。行政审批制度改革碰到的挫折，就是先破后立的结果。而中国改革过程中的一个重要的成功经验就是双轨制的实行，以工业园、高新区的全新基础和运行方式，成功替代了旧有工业，完成了产业升级和经济增长的任务，以“新” 的成功，替代了“旧”的存在，形成了新的产业能力，替代了旧的产业。是以立新而破旧的典范。但是，这个新还存在于 “ 旧” 的顶层制度结构下，运行时是利用园区特别服务系统屏蔽了“旧”政策体系的困扰，在产业和经济增长方面获得了成功。如果要在更宽广的社会层面改革，就要牵涉到顶层的政策创新。就是说，创新立法的范围要更加系统宽广和高层。
其次，规模性、系统性立法，是解决规模性和系统性社会问题的必须，而规模性立法需要危机意识的促成。当前“新常态”的本质问题就是：以GDP为导向的单一经济增长的政策目标和高增长的“旧常态”不再有可持续性。从产能过剩、贫富悬殊、社会矛盾凸显和环境急剧恶化等维度看，是事实上的“发展危机”，必须以应对危机的意识和关注，推行改革和政策创新。当前美国的几次重大的社会政策创新，都是通过大规模和系统性立法以针尖对麦芒的方法解决社会问题。比如说，在美国工业化发展到一定的阶段，社会矛盾高度尖锐的时代，西奥多·罗斯福发动进步运动，以科学、改革和良好生活为口号，改变了美国政府与企业关系的传统，重建社会和谐。他说，“我们正面临着财产对人类福利的新看法……有人错误地认为，一切人权同利润相比都是次要的。现在，这样的人必须给那些维护人类福利的人民让步了。每个人拥有的财产都要服从社会的整体权利，按公共福利的要求来规定使用到什么程度。［25］” 他用对社会民生的关怀，挑战传统资本主义和大利益集团，反垄断，建立资源保护政策（森林、矿物、石油等资源）；公平交易法案，推动劳工与资本家和解，解决了第一轮社会危机。他的侄子，富兰克林·德拉诺·罗斯福，在1929年经济危机、大萧条席卷美国的时候，发动新政和百日立法，在1933年，提出各种咨文，督促和指导国会的立法工作。国会则以惊人的速度先后通过《紧急银行法》、《联邦紧急救济法》、《农业调整法》、《国家工业复兴法》、《田纳西河流域管理法》等等，维持银行信用，实行美元贬值，刺激对外贸易，限制农业生产以维持农产品价格，避免农场主破产；规定协定价格以减少企业之间的竞争，制止企业倒闭。1935-1939年的新政则着重“救济”和“改革”，运用行政干预，实行缓慢的通货膨胀，广泛开展公共工程建设和紧急救济，实施社会保险，扩大就业机会和提高社会购买力；进行税制改革。这些政策不仅仅追求经济效率，而是全面考虑社会的重大需求，以经济复苏，社会和谐，信心重建和民生发展为主线，促使美国工业、农业逐渐全面恢复。当时建立的社会安全保障法（Social Security Act of 1935），开美国全民社会保障的先河，是美国社会长期稳定的基石。六十年代，林登·贝恩斯·约翰逊的“伟大社会运动，”也特别值得关注。约翰逊1964年当选为总统，提出“伟大的社会”计划：规划、建设和美化城市，解决污染和人口增长的问题；向贫困开战，增加就业机会；进行社会保险和救济，帮助“收入低、不能满足基本需要的家庭”；支持教育，开拓通向“伟大的社会”的道路；建设和美化农村，开发萧条地区和修筑高速公路，采用廉价方法淡化海水，帮助农业发展。还推动通过了老年保健医疗制度、医疗补助制度、民权法和选举权法。他在职的头两年内，提请国会通过的立法“比本世纪内任何一个总统在任何一届国会所提出的都要多”。他连任后增加对“伟大社会”计划的拨款，比如卫生、教育、萧条地区发展经费三项合计从1965 财政年度的81亿美元增加到1966年度的114亿美元，较多的穷人得到了社会救济，失业率也有所下降。［25］
除了这几个大规模的推动社会政策变革的运动外，后来的克林顿和奥巴马总统，都在贫民就业、社会保障改革、全民医疗保险制度方面推进了社会政策的制定和实施。
这些历史事实反映出的一个线索就是，许多作为美国社会管理基石的重大社会政策，都是在总统的直接推动下，有时甚至是克服了许多重大社会利益集团形成的阻力的条件下形成的。不是简单的部门分工的努力。
中国当务之急，需要有大规模的产业政策立法，新能源立法，环保立法，社会保障立法，医疗保障立法，住房立法，民权民生立法和社会组织管理立法，并设定必要的专业化法庭和审理程序，政府工作人员的工作也会大量地转换成法律援助。这些立法和新制度的建立需要在党中央，国务院的直接领导下，集中国内最优秀的专家团队和一线管理人员顶层设计，广泛征求意见，迅速推行。
第三，有底线思维的系统性和专业化政策制定，是应急决策的一个重要原则。系统性强调决策机构不是某一部门，而是最高政策制定机构－比如说国会、中央政策委员会、立法院、或国务院为唯一立法机构。专业化指的是，每个重大政策应该彻底解决一项问题，但力求不与其它现行政策相冲突，如果有冲突，可以说以此政策为准。并不求全、求细、求无所不包。比如说，美国制定社会安全法（老年退休社会保障法）时，国家并不富裕（1935年）。政策重点是所有达到国家退休年龄的老人都可以享受退休保证金，金额根据工作时交的退休保障税（社安税）的多少有所不同，但上有封顶，下有保底，征收现有工作人员的社安税给过去没有交的人使用，不足的由国家补贴。由于有一定的计算支持，国家退休保障遵守了黄金律－保基本生活底线（中位数收入三分之一左右），资金来源不缺，国家负担不重，社会安全意识强。这一政策，先解决老年退休生活，并不管医疗病痛。到1965年，国家力量强了、国会的政治力量支持的时候，将老年医疗保障（Medicare 和Medicaid）增补进社安法。社安法和其中的老年医疗保障法都是保底线的国家政策，人人享有，不与其它个人增加项目冲突，也尽可能与地方或单位执行的在职或失业人员的医疗、救助、和失业保险相衔接。
系统性的底线思维还可以从非营利组织的管理看出。如果有营利行为和非公益相关活动，都有明文规范和管理。所有法律的制定，最后都要通过国会的专门委员会审议，提交大会讨论和通过。各种法律之间的冲突在讨论和碰撞中协调解决。
第四，制度性执法和监管。一项政策一旦制定，就有指定的权威机构执行。此机构的人员、经费、执法和监管能力，都有相应配套。比如社安法就建立了国家社安基金管理局，管理和发放由国税局代收的个人退休社安税和退休医疗保险税。管理单位专业分工和职责明确。
第五，中央与地方分权和集权界限清晰，纵向管理与横向管理不冲突，只合作。国家的事国家解决，地方的事地方解决，在国家保底，允许差异的情况下，形成良性地方竞争。中央政策为上位政策，有必须作为和不得作为条例，对地方行为作出规范。比如环保、食品安全、员工最低工资和基本权利保护原则，地方法规不得突破。各地方必须配合外地政府对犯罪、违法行为的惩处，同意接受外地政府按程序颁发的合理证件（如驾驶证等、营业证等。医疗、教育往往各州有自己的认证），不得推诿。
社会管理中的许多社会政策，是国家政治经济能力发展到一定阶段的产物。在经济能力低下，资源缺乏，提供公共服务和社保的能力是有限的，只能量体裁衣。而在国家政治经济能力达到相当水平的时候，国家对社会和社会对社会的公共服务会提高，需要有相应的理念、政策、基础设施管理和实施的方法。中国是一个庞大的发展中国家，政策制定要面对巨大的区域差异，行政管理要面对工作任务分解、责权和能力配套的挑战。将宏观社会政策的制定与地方的社会治理能力和政策能力有机结合，是社会治理体制机制创新的必然之路。社会管理的重要功能，民权保护、社会保障，社会救助，非营利机构管理，民用住房管理，义务教育，职业教育、高等教育、医疗保障、食品药物监管等重要的民生机构，或许都需要设立高度专业化的独立运行机构，与日常行政事务分离，直接与最基层的管理单元甚至个人对接。与此相关的行政管理原理，另文讨论。但社会服务的政策化、专业化和具体化管理，是现代公共服务的重要特点。事实上，在非营利机构如基金会、养老院、医疗体系、教育管理、住房补贴、福利政策、非营利公共服务组织、社区治理、地方安全等方面，西方先行工业化的国家有许多有益的经验，值得我们认真借鉴。
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